网友黄捷斌：建议提升数字化城市管理效能

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推广数字化城市管理是革新城市管理理念、提升城市管理水平，也是现代信息技术在破解城市管理难题、保障城市安全运行方面的成功应用。自2005年数字化城市管理（以下简称数字城管）试点以来，全国已经建成和正在建设数字城管的城市达到128个，36个。大城市中有3O个已经完成或正在开展数字城管工作。2005年，深圳市被建设部批准为全国首批数字化城市管理试点城市（城区），为在全市范围内实施数字化城市管理，根据实际情况，深圳采取先特区内后特区外，分两步实施数字城管。2007年7月，龙岗区数字化城管系统建成并投入运行使用。实践证明，数字化城市管理模式不仅是观念上的变革，同时也是城市管理机制上的一种创新。更是真正实现城市“科学、严格、精细、长效”管理的有效手段。在大运会筹办过程中，数字城管发挥了积极作用，提供了高标准的服务。后大运时代，龙岗处于经济、社会发展的迅速扩张和巨大转型期中，人们诉求多样化，各类矛盾凸显，给城市管理带来了极大的冲击和挑战。如何发挥数字城管的积极作用，给城市管理提出了新的命题。

一、数字化城市管理的推进情况

数字城管最早起源于北京市东城区的网格化城市管理，即将城市管理辖区按照一定的标准划分为若干个1万平方米左右的单元网格，通过对单元网格内部件和事件的编码、巡查，依托数字化信息平台，形成监督和处置相分离的城市管理模式。网格化城市管理在东城区取得了显著成效。 2005年7月，建设部决定在全国试点该模式，深圳市被列入全国首批10个试点城市（区），深圳市根据实际情况，采取分两步实施的办法，特区内一期工程于2006年6月底前建成并投入运行，特区外的龙岗区经过一年多的筹备和建设，于2007年7月31日建成并投入运行，2009年4月23日正式通过了专家的全面竣工验收。四年来，龙岗区不断探索，逐渐摸索出一条科学的发展道路。全面推行信息采集服务市场化运作模式就是这条道路上的亮点。在数字化城管开通试运行初期，城管信息采集员队伍采取自行组建和市场化运作两种模式。经比较运行后发现市场化运作工作效率更高、信息采集成本更低、管理更方便。于是转变思路，果断向区政府建议采取政府出钱购买企业服务的模式完成信息采集工作。2008年10月，龙岗区政府下发了《关于印发龙岗区数字化城市管理信息采集服务市场化运作方案的通知》，确定了今后龙岗区数字化城管信息采集员队伍管理一律实行市场化运作模式。这一模式有效克服了政府人手不到位的弊端，较好的发挥企业专业化程度较高的优势，让专人干专事，从而最大限度的提高了信息采集效率，而且还大幅削减了运行成本，节省了财政开支，每年为区财政节省一千多万元费用，大幅降低了龙岗区数字化城管运行的行政成本。

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二、数字化城市管理的运行绩效

龙岗区结合实际，创造性地推进数字城管工作，基本形成了分工明确、责任到位、沟通快捷、反应快速、处置及时、运转高效的城市管理模式，有效地提升了城市管理水平和管理效益。

（一）发现问题能力显著增强

在数字城管模式实施以前，城管问题的发现主要靠执法人员巡查、领导批示、市民举报、媒体曝光等渠道。由于执法人员数量有限．问题发现滞后 经常处于被动局面。实行数字城管后，监督员每天都在大街小巷巡查。从监督员发现问题，报送信息到监督中心登记立案，再到指挥中心派遣任务，整个过程只需几分钟时间。问题发现主动及时，信息传递通畅高效。信息采集员开展全时段巡查，与居民实现了“零距离”接触，通过手中的“城管通”进行现场拍照、图片上传、录音等，利用无线网络向区监督指挥中心传递城管信息，真正做到“第一时间发现问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题”。

（二）问题处置效率快速提高

数字城管对不同问题都有明确的处置时限要求，处置结果须经监督员现场确认后才能结案，而且结案率、处置时间、重复发案率都是考核的重要内容。这促使责任部门必须迅速地认真处置。截至2008年4月，调查显示案件平均处理时间由刚试运行的100小时缩短为现在9.18小时，呈逐月递减趋势，案件处理效率快速提高。

个案平均处理时间比较表

时段 个案平均处理时间（小时）

2007年7月 100.0

2007年11月 73.51

2008年4月 9.18

（三）城市综合管理水平明显提升

数字城管通过万米单元格划分和城市部件的逐一编码，实现了城市管理在地域上的无缝对接。通过对城市事件的细分，基本涵盖了所有城市管理活动，绿地裸露、井盖缺失、小区管理等以前被忽视的问题现在都进入了城市管理的视野，使得城市管理不再有盲区和死角。各职能部门的参与，减少了推诿扯皮现象，一大批陈年积累的城管问题得到了集中解决，城市面貌大为改观。

数字城管之所以在较短时间内取得明显成效，关键在于这种模式以问题为中心、以技术为手段、以服务为目标，再造政府管理流程，有效地解决了城市管理“政府失灵”的问题，实现了城市管理的“五个转变”。

一是从粗放式管理到精细化管理的转变。数字城管模式通过城市部件、事件编码和多项数字技术的应用，建立了图文声像俱全的城市管理档案，每一部件都能准确定位每一问题都有责任主体，每一案件都能全程跟踪，改变了过去粗放式管理模式实现了精细化管理。

二是从被动管理向主动管理转变。在过去的城管体制下，部门主动发现问题的动力匮乏，发现问题多就意味部门工作量增加，就意味着自己找自己的茬”。数字城管模式通过建立监督员队伍，由第三方查找问题主动管理的积极性明显增强。对监督员而言，这是他们的工作职责；对部门而言，与其总是让监督员 挑毛病”，不如自己把工作做在前头，主动发现，主动处理。

三是从开环管理向闭环管理转变。过去的城市管理往往是“领导着急，下面不急”、“指示不少，会后了了”。即使问题得以发现，但是否及时处理以及处理质量如何却很少跟踪，这是典型的开环管理。数字城管模式对问题发现、指令下达、任务接收、问题处置都有详细的时间记录，处置结果经监督员现场确认后方可结案，从问题发现、任务下达到问题结案，形成了一个完整的、封闭式的处理过程。

四是从分散管理向综合管理转变。城市管理涉及部门很多，过去之所以出现“七八顶大盖帽，管不了一个破草帽”，原因就是部门各自为政，趋利避责，缺乏统筹协调。数字城管模式将所有与城市管理相关的部门和执法主体归并到监督、指挥两个工作轴之下，通过敏捷高效的指挥调度，使资源得以整合、力量得到协同，实现了从多头管理到统一管理，从单兵作战到协同作战的转变。

五是从突击管理向长效管理转变。以往的城市管理方式过多依赖于突击式和运动式管理，经常是头痛医头、脚疼医脚。数字城管模式则使城市管理的问题发现和案件处理成为日常工作 通过数据系统发现共性问题和疑难问题，在详细分析的基础上提出根治措施并上升为制度规范，有助于建立城市管理的长效机制。

三、数字城管实施过程中有待改进的问题

数字城管作为一个新生事物，在探索和发展过程当中还存在一些问题。住房和城乡建设部副部长仇保兴认为主要存在“三重三轻”问题，即重平台建设，轻管理跟进，重硬件建设，轻实用效果，重新建扩建、轻资源整合。 此外，在数字化城市管理的推行过程中，有的行业主管部门认识不统一，领导重视程度不够，缺乏强有力的推动指导措施。调研发现，在数字城管推进过程中，体制机制、推进主体、参与主体、队伍建设等问题比较突出。

（一）体制机制问题

从数字城管系统实际运行效果来看，案件结案率有待提高。一些常规案件不能及时处置到位，一些督办案件更是久拖不决，如违章建筑、流动商贩等，其根本原因是体制机制不顺。从管理体制上来看，受制于地方机构编制控制，龙岗区数字城管的指挥中心和监督中心属于副处级事业单位，设在城管局，管理权威有限，跨部门协调能力不够强。从机构设置上看，龙岗区各个街道数字化城管指挥中心是大综管中心管辖下的单位，不定级别，没有编制，工作人员大都是临聘人员，遇到跨部门协调的难题时，一般需要大综管中心在编工作人员出面协调，而街道大综管中心为事业单位，在编在岗工作人员少，除了处理数字城管工作外，还需要负责整个街道辖区范围内的矛盾纠纷调处、隐患信息排查、应急案件处理等事务。所以，往往心有余而力不足，疲于应付奔波的情况时有发生。另外，龙岗区成立的区级数字城管监督指挥中心，集监督和指挥于一身，难以实现“监管分离、权力制衡”。从运行机制上看，目前数字城管主要还是在城管系统内部运转，有些问题涉及多个职能部门有些问题属主或属地界限并不明确，有些问题是在城市化推进过程中因区划调整、征地拆迁、产权变更等出现新矛盾，则因无牵头主管部门和主要责任人督办而长期得不到解决。

（二）队伍建设问题

推进数字城管，需要建立高规格的工作机构，招聘高素质的工作人员，推进城市管理方式的深刻变革。但在精简机构编制、降低行政成本的大背景下，新增机构和人员编制是道难解的题。在没有编制的情况下，为了启动工作，降低运行成本，龙岗区的城管信息采集员全部采取购买服务方式解决，而各个街道的平台操作员大部分是聘用初中或中专毕业的户籍人口。由于是临聘人员，文化水平又不高，大部分人的责任意识、管理理念、法律法规知识以及信息技术应用水平并不能适应现代城市民主管理、科学管理、法治管理的要求。据了解，操作员思想松懈、工作怠慢的现象并不鲜见。有的操作员认为自己收入低，社会地位低，让人看不起；有的操作员认为自己案件难以协调，相关部门工作人员推诿，有工作畏难情绪；有的操作员不熟悉不了解相关职能部门的职责，也不善于学习观察，导致经常错误派遣；有的操作员上班时间，看电影看电视，不及时关注电脑系统，导致超时派遣；有的信息员认为一些应享有的权益得不到保障，包括合同签订、工资增长、保险缴纳等带着怒气怨恨工作，在信息采集过程中难免出现不文明的执法行为。

（三）参与主体问题

龙岗区的数字城管模式，从区到街道，自上而下建立了比较完整的运作体系。在这个体系当中，主体无疑是各级政府的相关职能部门，其次是与市民生活密切相关的垄断型企业， 如供电、电信、移动、联通、自来水，燃气等公司。从问题发现、问题处置到处置结果的确认，处置绩效的考评，基本上是在政府系统内部循环，而作为城市主人的广大市民却被游离于数字城管之外。的确，市民可以通过12319热线和电子邮件向政府或有关部门反映问题，但这种过程并不透明，不为广大市民知晓或运用。2011年1至9月，南湾街道数字化指挥中心共接上报案件8774宗，其中监督员发现问题案件8500宗，市民通过12319热线、网上投诉等渠道反映的问题仅举报案件274宗，占3.11％ 。这充分说明市民参与城市管理的主动性未能有效发挥。

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四、全面提升数字城管综合效益的对策建议

（一）理顺体制机制，合理定位“两个中心”

数字城管监督中心和指挥中心不仅是数字城管的领导核心，更是“大城管”体制的行政综合执法组织的领导核心。为了及时有效地解决城市管理过程中的疑难杂症“两个中心”应具有明确的行政法律地位、相对独立的行政责任能力和足够的管理权威。在机构设置上，在数字城管建设初期，“两个中心”可以合并办公，以节约行政成本，提高组织程度；在数字城管运行提升阶段，随着案件数量的增加和服务范围的扩大，“两个中心”应单独设置，相互配合，相互监督。在职能分工上，监督中心负责受理、立案、核查、结案；指挥中心负责任务派遣、绩效考核。在机构规格上，指挥中心应该比监督中心规格更高，因为指挥中心要向各职能部门派遣工作任务，要协调解决跨部门跨地域的综合性、复杂性问题，需要更多的政治资源和行政权威来重组力量、配置资源。在领导力量上，由区长或常务副区长兼任区级指挥中心主任，或由区长(常务副区长)每个月主持召开会议，听取“两个中心”情况汇报，督查问题处置情况，对未按时结案的问题逐一分析原由，并明确责任部门和完成时限，对长期不能完成任务的部门负责人要追究责任。在上下联动上，按照“共同受理、分级处置的原则进行。区街两级平台同时受理问题，分别按照权限进行处理。在街道级权限范围内能够处理的问题，全部由街道级指挥中心处理，超出街道级权限以外的问题，则交由区级指挥中心处理。

（二）调动社会力量，共同参与城市治理

城市管理需要全民参与。在数字城管运行提升阶段，应该积极调动社会力量，共同参与城市管理。其措施有三：

一是继续完善竞争机制，采取服务外包方式，通过公开招标，选择信誉好的公司或第三方机构负责问题发现、报告和监督工作。

二是充分发挥社区自治功能，适时打破万米单元网格法 实行以街道和社区为基本单元的治理模式，明确街道对一些综合性城市管理问题的处置权。由社区居民兼任数字城管的信息员、调解员，疏导员。这样既可以保证问题发现率，又有利于提高处置率。

三是充分利用12319服务热线 扩大市民参与。城市管理与市民的日常生活切身利益密切相关，他们有参与城市管理的热情和积极性，因此要引导好，利用好，形成市民与政府良性互动、共同管好城市的格局。

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（三）加强绩效考核，全面提高问题处置率

城市管理中的问题，发现容易处理难。数字城管极大地提高了问题发现率，处置能力也应该有相应地提高，否则割裂了效率与能力的关系。因此，完善管理机制，建立健全数字城管的考核评价体系，加强考核结果的应用，是数字城管模式健康运行的根本保证。

一是扩大考核的范围，提高问题处置效率。目前，纳入区级考核评估的各级职能部门有限，建议将公安、交通、水务、环保、绿化、房屋土地、城建监察等有关职能部门，与市民生活密切相关的垄断型企业，如供电、电信、移动、联通、自来水，燃气等公司纳入考核范围。

二是科学制定综合绩效考评办法，建立和完善工作绩效、运行效能和社会诚信评估评价体系，用量化的绩效指标衡量城市管理相关部门的效率效能。既要考核问题发现和处理的数量，也要考核处理的质量；既要考核处理过程的反应时间，也要考核同一问题的反复发生率，还要考核部门公开承诺的兑现程度。

三是定期分析考评结果，找差距、明目标、促改进。区长或常务副区长要每月召开会议，研究考评结果中反映出的突出问题和苗头性倾向，对于管理权限不清的，要明确责任部门和管理职责；对于跨部门，跨区域的问题，要明确牵头部门，必要时在人力财力上给予专项支持：对于职责清晰、未按时完成任务的，要提出警告．明确改进方向，承诺完成时限。

四是有效利用考评结果，建立严格的问责机制。通过工作简报、政府网站、新闻媒体，每月公布各部门工作绩效和考评结果，接受领导和市民的监督。年度考评结果要与行风建设、行政效能建设机关作风建设评比相结合，与主要负责人的年度考核、晋职晋薪相结合，促使各部门切实采取措施，将管理关口前移改变被动处理问题的局面。对于长期不能完成任务的部门主要负责人，要追究领导责任，以保证监督、处置、考核机制长期发挥效能。

（四）拓展应用范围，逐步向数字城市过渡

目前数字城管的主要内容是市容环境卫生管理，服务面窄，内容单一。随着系统的不断完善和应用的不断深入，应该将更多的内容纳入数字城管的范畴，以充分发挥数字化管理系统的作用。

首先，要充分整合现有专业管理部门的信息系统，实现设备和信息系统的共享，拓宽数字城管的信息渠道，避免重复建设和资源浪费。

其次，以数字城管系统为平台，建立和完善城市规划、市政、交通、水务、环保、绿化、房屋土地、市容环卫、城建监察管理等信息子系统。实现各专业子系统之间的双向沟通、信息共享，通过综合平台整合，为城市管理决策提供全面精确的信息依据，使城市管理逐步走上信息化。

第三，推动数字城管系统向数字城市融合。数字城管应当按照数字城市建设的要求，依托城市地理信息、人口信息、企业信息，逐步融入网上协同办公系统、视频会议系统、应急指挥系统、辅助决策支持系统。形成涵盖城市公共管理各个领域的信息应用系统，成为数字城市的一个重要组成部分。